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對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授 崔凡

5月18日，中國(guó)商務(wù)部公布了對(duì)原產(chǎn)于澳大利亞的進(jìn)口大麥的反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查的最終裁定結(jié)果，裁定澳大利亞大麥存在傾銷和補(bǔ)貼，對(duì)中國(guó)的大麥產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)損害，并且傾銷和補(bǔ)貼與實(shí)質(zhì)損害存在因果關(guān)系，因此對(duì)澳大利亞大麥征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。這是中國(guó)第一次對(duì)澳大利亞產(chǎn)品實(shí)施反傾銷和反補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱雙反）。

中國(guó)的貿(mào)易救濟(jì)制度的歷史并不長(zhǎng)，最早的雙反法規(guī)是1997年頒布的《中華人民共和國(guó)反傾銷和反補(bǔ)貼條例》，從那時(shí)候中國(guó)才開始對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。而國(guó)外對(duì)中國(guó)的反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查從中國(guó)改革開放之后的1979年就已經(jīng)有了。在此后的十多年中，中國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到反傾銷和反補(bǔ)貼是國(guó)際上通行的貿(mào)易救濟(jì)措施，于是在學(xué)習(xí)其他國(guó)家相關(guān)制度以及世貿(mào)組織有關(guān)協(xié)定的基礎(chǔ)上制定了中國(guó)的雙反制度。2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，為了使得中國(guó)的這些制度嚴(yán)格符合世貿(mào)組織規(guī)則，中國(guó)重新制訂了《反傾銷條例》、《反補(bǔ)貼條例》，并制訂了《保障措施條例》。

應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)的貿(mào)易救濟(jì)制度是在學(xué)習(xí)其他國(guó)家制度的基礎(chǔ)上并且根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則來(lái)制定的。在澳大利亞大麥雙反案中，從立案的公開信息程序、發(fā)放和回收問(wèn)卷、聽取利害關(guān)系方意見以及接收書面材料、發(fā)布延期公告、直到發(fā)布最終裁定，都是按照中國(guó)的相關(guān)條例一步一步進(jìn)行的。而這些條例又都是符合世界貿(mào)易組織有關(guān)協(xié)議的。

雙反調(diào)查需要認(rèn)定傾銷或補(bǔ)貼、界定實(shí)質(zhì)損害、明確因果關(guān)系等。這些概念具有很強(qiáng)的專業(yè)性，世界貿(mào)易組織的相關(guān)協(xié)議和中國(guó)的相關(guān)條例都對(duì)此做了明確的規(guī)定。最終裁定公告對(duì)這些問(wèn)題一一做了詳細(xì)說(shuō)明，給出了做出裁定的理由。

大麥雙反案是2018年底發(fā)起調(diào)查的，到2019年底，商務(wù)部根據(jù)相關(guān)條例規(guī)定決定調(diào)查期限延長(zhǎng)半年，以更加充分地聽取意見和展開調(diào)查。按照中國(guó)的《反傾銷條例》第26條和《反補(bǔ)貼條例》第27條，延長(zhǎng)期不得超過(guò)六個(gè)月。這使得中國(guó)調(diào)查機(jī)關(guān)結(jié)束反傾銷調(diào)查的最后期限是2020年5月19日，結(jié)束反補(bǔ)貼調(diào)查的最后期限是6月21日。因此，中國(guó)調(diào)查機(jī)關(guān)在2020年5月18日發(fā)布最終裁定，從時(shí)間上是為了符合相關(guān)的期限要求。

我國(guó)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域糧食安全的主要目標(biāo)是保障口糧絕對(duì)安全，在符合世貿(mào)組織規(guī)定和承諾的基礎(chǔ)上，對(duì)大米、小麥和玉米實(shí)施了關(guān)稅配額制度。對(duì)于大麥，我國(guó)進(jìn)口關(guān)稅很低，一般是3%的關(guān)稅，其中種用大麥?zhǔn)橇汴P(guān)稅，對(duì)澳大利亞大麥根據(jù)自貿(mào)協(xié)定則都是零關(guān)稅待遇，基本是讓市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，沒有保護(hù)。在過(guò)去幾年中，國(guó)產(chǎn)大麥在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的份額下降，銷售價(jià)格下降，總體處于虧損狀態(tài)。

是不是中國(guó)大麥完全沒有競(jìng)爭(zhēng)力呢？應(yīng)該說(shuō)，進(jìn)口大麥有進(jìn)口大麥的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)大麥也有中國(guó)大麥的特點(diǎn)。在公平競(jìng)爭(zhēng)和自由貿(mào)易條件下，中國(guó)的大麥種植面積不一定很大，但不至于面臨全軍覆沒的危險(xiǎn)。了解國(guó)際貿(mào)易理論的朋友可能能夠理解，根據(jù)要素稟賦理論，各個(gè)經(jīng)濟(jì)體會(huì)根據(jù)其要素稟賦優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分工，但這種分工經(jīng)常是不完全分工。某種產(chǎn)品可能會(huì)需要進(jìn)口，但不一定完全一點(diǎn)都不生產(chǎn)。一國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品的最優(yōu)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量往往不是零，對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，尤其如此。

我國(guó)適合種植大麥的地方很多。大麥耐寒、早熟、抗鹽堿，往往能夠采用不與其他作物爭(zhēng)水爭(zhēng)地的方式進(jìn)行生產(chǎn)。例如在江蘇沿海地區(qū)，大麥可以種在不適合其他作物生長(zhǎng)的灘涂鹽堿地上。因此，大麥生產(chǎn)對(duì)于沿海灘涂開發(fā)、土地改良和南方冬季閑田利用都有好處。

隨著中國(guó)消費(fèi)者的消費(fèi)升級(jí)，為釀造啤酒和制造飼料所用的大麥需求量是不斷上升的，中國(guó)歡迎公平競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)口大麥來(lái)滿足不斷擴(kuò)大的需求。但是，在需求擴(kuò)大的同時(shí)，中國(guó)大麥種植面積不斷萎縮，種植戶種植意愿下降，虧損嚴(yán)重，這并非一個(gè)正?，F(xiàn)象。調(diào)查機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)市場(chǎng)占比50%到60%的澳大利亞大麥存在傾銷和補(bǔ)貼現(xiàn)象，是導(dǎo)致中國(guó)大麥產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)損害的原因。如果這一現(xiàn)象一直持續(xù)，中國(guó)的本地大麥生產(chǎn)可能蕩然無(wú)存。大麥作為一種重要的農(nóng)作物在中國(guó)完全消失，這不符合中國(guó)的農(nóng)業(yè)安全利益，也是對(duì)中國(guó)農(nóng)作物生物多樣性的破壞。正是考慮到這些因素，調(diào)查機(jī)關(guān)回應(yīng)了產(chǎn)業(yè)界的要求，對(duì)澳大利亞大麥立案進(jìn)行雙反調(diào)查，并做出了最終裁定。

澳大利亞大麥雙反案裁定之后，引起了社會(huì)上的一些輿論反應(yīng)，特別是引起了澳方的一些輿論反應(yīng)。我們應(yīng)該看到，中國(guó)對(duì)澳大利亞大麥的雙反調(diào)查在程序與實(shí)體上都是合法合規(guī)的，而且是基于中國(guó)大麥產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況，從維護(hù)農(nóng)業(yè)安全和生物多樣性的必要性考慮出發(fā)進(jìn)行的負(fù)責(zé)任的調(diào)查。

應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則建立了日益完善的貿(mào)易救濟(jì)制度，但在使用這一制度的時(shí)候是非常謹(jǐn)慎的。2018年底發(fā)起的澳大利亞大麥雙反調(diào)查是中國(guó)對(duì)澳大利亞發(fā)起的有史以來(lái)第一起反傾銷調(diào)查和第一起反補(bǔ)貼調(diào)查。目前，新冠疫情在全球肆虐，在這種情況下，中國(guó)今年以來(lái)沒有對(duì)任何貿(mào)易伙伴發(fā)起任何一起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查。

我們檢索到，1995年以來(lái)，澳大利亞對(duì)中國(guó)一共發(fā)起了65起反傾銷調(diào)查和19起反補(bǔ)貼調(diào)查；如果算上在此之前的一些案子，一共對(duì)中國(guó)發(fā)起了約100起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查。目前仍有26起調(diào)查裁定的對(duì)華貿(mào)易救濟(jì)措施在執(zhí)行中，4起在調(diào)查過(guò)程中。今年以來(lái)中澳兩國(guó)都受到新冠疫情的影響，本應(yīng)攜起手應(yīng)對(duì)新冠病毒這個(gè)共同的敵人，可是澳大利亞還是在這幾個(gè)月中非常“積極”地針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起了3起新的調(diào)查，還挑頭在世界衛(wèi)生大會(huì)上發(fā)起明顯針對(duì)中國(guó)的所謂獨(dú)立調(diào)查提案。在這種氛圍下，不僅受影響的中國(guó)生產(chǎn)商有怨言，中國(guó)的進(jìn)口商也可能因?yàn)轭櫦跋M(fèi)者情緒和偏好的變化而影響對(duì)澳大利亞產(chǎn)品的進(jìn)口貿(mào)易。按照世貿(mào)規(guī)則和中國(guó)的相關(guān)條例，調(diào)查機(jī)關(guān)在得到肯定性的調(diào)查結(jié)果之后，是可以根據(jù)“公共利益”需要決定不征收反傾銷稅或者反補(bǔ)貼稅的。但是，在兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系受到破壞，產(chǎn)業(yè)界反映強(qiáng)烈的情況下，調(diào)查機(jī)關(guān)是沒有依據(jù)也沒有辦法來(lái)根據(jù)“公共利益”考量決定不予征稅的。

也許正是因?yàn)橹袊?guó)對(duì)貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的謹(jǐn)慎態(tài)度使得有些輿論對(duì)中國(guó)的首次對(duì)澳雙反調(diào)查有些大驚小怪，而對(duì)澳大利亞頻繁對(duì)華貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查卻見怪不怪?？墒?，如果仔細(xì)看看澳大利亞對(duì)中國(guó)的100起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，確實(shí)讓我們對(duì)中澳雙方貿(mào)易是否真正公平互利有些擔(dān)心。澳大利亞對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期保持貿(mào)易順差，2019年澳方對(duì)中國(guó)的順差高達(dá)732.5億美元。澳大利亞一方面大量向中國(guó)出口礦產(chǎn)品，另一方面又同時(shí)對(duì)中國(guó)使用這些礦產(chǎn)品生產(chǎn)的鋼鋁制品中出口到澳大利亞的那一小部分不斷地發(fā)起反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查，力圖拒之于門外。請(qǐng)問(wèn)這樣的貿(mào)易如何能夠長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展？如果說(shuō)，這些反傾銷和反補(bǔ)貼能夠完全公平地進(jìn)行，可能對(duì)有關(guān)貿(mào)易的影響還是有限的，可是為了打擊中國(guó)制造產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，澳大利亞不斷適用“特殊市場(chǎng)情形”這一不合理的做法，使用替代國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算中國(guó)企業(yè)的傾銷幅度。對(duì)于澳大利亞來(lái)說(shuō)，中國(guó)的“特殊市場(chǎng)情形”已經(jīng)完全不特殊了，而是對(duì)所有產(chǎn)品普遍適用了，而這又是在對(duì)中國(guó)持續(xù)擁有巨額順差的情況下發(fā)生的。如果換位思考一下，澳大利用應(yīng)該不難理解中國(guó)產(chǎn)業(yè)界和貿(mào)易界對(duì)此的怨言。

正如我們上面說(shuō)明的，中國(guó)對(duì)澳大利亞大麥的雙反調(diào)查是在2018年底發(fā)起、在2019年底延期并確定最終調(diào)查期限的。5月18日最終裁定是在既定的時(shí)間期限內(nèi)根據(jù)一年半的調(diào)查結(jié)果慎重做出的。在發(fā)起調(diào)查或者做出延期決定的時(shí)候，中國(guó)調(diào)查機(jī)關(guān)不可能想到會(huì)有新冠疫情，也不可能預(yù)計(jì)到這一天正好召開世界衛(wèi)生大會(huì)而且澳大利亞有相當(dāng)活躍的表現(xiàn)。

中國(guó)和澳大利亞同處亞洲太平洋地區(qū)，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，不斷發(fā)展貿(mào)易關(guān)系、拓展貿(mào)易空間對(duì)雙方都有好處。中國(guó)歡迎澳大利亞的產(chǎn)品以公平競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)入中國(guó)，也希望中國(guó)的產(chǎn)品在澳大利亞能夠受到公平的對(duì)待。隨著全球貿(mào)易格局的變化，雙方的貿(mào)易要可持續(xù)健康發(fā)展，需要雙方政府和產(chǎn)業(yè)界加強(qiáng)溝通，適應(yīng)可能的形勢(shì)變化，充分利用現(xiàn)有的自貿(mào)協(xié)定，不做損人不利己的事情，積極維護(hù)和發(fā)展雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

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